La Ley N.° 32123 y su reglamento redefinen el sistema de pensiones en un modelo multipilar que busca ampliar la cobertura, garantizar una pensión mínima y vincular el ahorro previsional con la inclusión financiera y la inversión productiva.
La Ley N.° 32123 de 2024 y su reglamento (DS N.° 189-2025-EF) reconfiguran la arquitectura previsional del Perú en un esquema multipilar que busca universalidad, suficiencia y sostenibilidad. Este artículo examina, con enfoque técnico-financiero, los principales aciertos e insuficiencias de la reforma, su relación con la estructura macro-fiscal, el mercado de capitales y la inclusión financiera, y formula recomendaciones de política orientadas a elevar cobertura, densidad de aportes y calidad de las pensiones.
Marco normativo y objetivos
La Ley N.° 32123 crea el Sistema Integral Previsional Peruano (SIPP), concebido como un sistema único, universal e inclusivo, con mecanismos destinados a asegurar una pensión mínima a todos los afiliados. El reglamento detalla la implementación operativa y los aspectos de gobernanza. Su diseño multipilar —con pilares no contributivo, semicontributivo, contributivo y voluntario— se alinea con recomendaciones de la OCDE y del Banco Mundial, orientadas a reducir brechas de cobertura y suficiencia en países con alta informalidad laboral.
Arquitectura técnica del SIPP
El pilar no contributivo está diseñado para proteger a adultos mayores en situación de pobreza, financiado íntegramente por el Estado. El semicontributivo combina aportes reducidos con subsidios públicos para trabajadores con trayectorias laborales discontinuas. El pilar contributivo establece la obligatoriedad de afiliación desde los 18 años, la portabilidad entre SNP y SPP y un piso mínimo de pensión de seiscientos soles en el SNP, además de esquemas equivalentes en el SPP. El voluntario promueve el ahorro adicional bajo reglas de la SBS.
La afiliación obligatoria comenzará en 2027 y se aplicará automáticamente si no hay elección expresa. Para trabajadores independientes formales se establece un aporte progresivo que inicia en dos por ciento y converge a cinco por ciento en el largo plazo, con retención a cargo del agente pagador.
Una innovación destacada es el aporte por consumo, que consiste en un uno por ciento de las compras sustentadas con boleta electrónica hasta un tope de ocho UIT por año. La ONP canaliza este beneficio hacia las entidades administradoras financieras, la SBS regula las comisiones y la SUNAT supervisa la base tributaria. Por defecto, estos recursos se destinan al Fondo Tipo 2 salvo decisión diferente del afiliado.
En cuanto a accesos y restricciones, se mantiene la disposición de hasta veinticinco por ciento del fondo para adquisición o amortización de vivienda, y la opción de disponer del noventa y cinco coma cinco por ciento en el momento de la jubilación, aunque se restringen los retiros extraordinarios para proteger la finalidad previsional.
Contexto socio-laboral y macro-fiscal
El empleo informal se mantiene en torno al setenta por ciento a nivel nacional y supera el ochenta y cinco por ciento en áreas rurales, lo que erosiona la densidad contributiva y limita las tasas de reemplazo futuras.
La cartera administrada por las AFP cayó de quince coma tres por ciento del PBI en 2021 a doce coma uno por ciento en 2024, debido a retiros masivos, reduciendo la capacidad del sistema para profundizar el mercado de capitales.
En el plano macroeconómico, el BCRP señala fundamentos sólidos como baja deuda pública respecto del PBI y reservas internacionales elevadas, lo que brinda estabilidad para inversiones previsionales de largo plazo.
Aciertos de la reforma
Entre los avances destacan la afiliación temprana obligatoria, que corrige el sesgo de entrada tardía y potencia el efecto del interés compuesto en trayectorias laborales largas; la inclusión de trabajadores independientes bajo un esquema de retención progresiva; la creación de una pensión mínima garantizada que reduce riesgos de pobreza en la vejez; la innovación del aporte por consumo que conecta tributación y previsión, premiando la formalidad; y la apertura a nuevos gestores financieros, acompañada de una revisión quinquenal, que fortalece la competencia y la gobernanza adaptativa.
Tareas pendientes y riesgos
Persisten desafíos como las bajas tasas de contribución de diez por ciento en el SPP y trece por ciento en el SNP, muy inferiores a los estándares internacionales. La informalidad estructural, cercana al setenta por ciento, impide ampliar significativamente la cobertura si no se acompañan políticas de formalización. El financiamiento de la pensión mínima y del aporte por consumo incrementa la presión fiscal, lo que exige planificación multianual y reglas claras de priorización. Finalmente, la permanencia del retiro del noventa y cinco coma cinco por ciento en el momento de la jubilación implica un riesgo de longevidad que requiere medidas de educación previsional y nudges hacia esquemas mixtos o rentas vitalicias.
Articulación con el sistema financiero y de inversión
La recuperación del stock previsional es crucial para profundizar el mercado de bonos corporativos e infraestructura, fomentar emisiones sostenibles y garantizar la demanda de activos de largo plazo. La fortaleza macroeconómica del Perú permite un anclaje adecuado para este proceso.
El reglamento habilita a nuevas entidades a estructurar vehículos previsionales especializados en infraestructura, energía renovable, logística y digitalización, con estándares de gobernanza semejantes a los inversionistas institucionales internacionales.
En paralelo, las microfinanzas y el ecosistema cooperativo pueden operar como canales de recaudación y educación previsional, permitiendo aportes fraccionados semanales o quincenales e integrando el sistema previsional a la digitalización de pagos y billeteras electrónicas.
Lecciones internacionales
Chile ha incrementado la contribución patronal y reforzado su pilar solidario, México ha ampliado gradualmente los aportes patronales y reducido los requisitos de semanas cotizadas, y Suecia combina un esquema público de reparto, cuentas nocionales y capitalización individual bajo la supervisión de una agencia técnica independiente. Estas experiencias muestran que gobernanza autónoma, tasas adecuadas y acumulación sostenida son esenciales para garantizar pensiones dignas.
Recomendaciones de política
Es necesario establecer una ruta gradual de incremento de aportes condicionada a productividad y salarios, crear un consejo técnico previsional independiente con mandato actuarial, desarrollar productos previsionales adaptados a microemprendedores, asegurar transparencia en la ejecución del aporte por consumo mediante tableros de control y auditorías, revisar progresivamente el esquema del noventa y cinco coma cinco por ciento, e institucionalizar un índice nacional de inclusión previsional y financiera que sirva como referente para medir avances y corregir desviaciones.
Conclusiones
La reforma previsional peruana marca un avance hacia un sistema más inclusivo y sostenible, pero su éxito dependerá de tres ejes: formalización laboral mediante recaudación digital y microfinanzas; gobernanza técnica independiente con anclas actuariales y macro-fiscales; y profundización financiera que canalice el ahorro previsional hacia inversión productiva. El Sistema Integral Previsional Peruano no solo debe garantizar seguridad social, sino convertirse en un verdadero motor de productividad, inversión y bienestar colectivo.
